Risk management: sussidiarietà, autonomia e funzione finanza

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Il nostro paese ha sempre più bisogno di Amministrazioni Pubbliche che in un quadro di autonomia siano in grado di adottare strategie e strumenti per il governo del territorio e del cambiamento.

Come noto, a partire dal 1971 è stata data attuazione al titolo V della Costituzione ed alla istituzione del sistema di regioni a statuto ordinario.

Il finanziamento delle regioni ed il trasferimento delle funzioni, prima concorrenti e poi delegate, fu posto in essere con provvedimenti adottati successivamente a partire dal 1972 fino al 1977.

L’attività della c.d. “funzione finanza” degli enti pubblici locali nel corso degli anni ha assunto diversi caratteri e la programmazione e gestione finanziaria ha adottato strategie via via più complesse.

Il percorso evolutivo della materia si può articolare in due fasi essenziali:

  • FASE DI FINANZA TRADIZIONALE
  • FASE DI FINANZA INNOVATIVA

Nella prima fase, prima delle riforme intervenute negli anni novanta, il sistema di finanziamento degli enti locali si fondava sul c.d. metodo della “finanza derivata”.

Il modello prevedeva la centralizzazione delle risorse fiscali, con programmazione economica e finanziaria concentrata a livello statale e decentramento della sola spesa pubblica.

A livello locale, dunque, veniva adottato il c.d. sistema di tesoreria unica, che prevedeva un insieme di regole e procedure univoco, con raccolta delle risorse liquide di enti e organismi pubblici diversi dallo Stato presso un’unica tesoreria statale.

Per tali ragioni tra il 1970 e la fine degli anni novanta la funzione finanza degli enti locali si limitava a reperire fondi per gli investimenti e la spesa sul territorio, attraverso operazioni di indebitamento puro, richiedendo la concessione di mutui a lungo termine offerti principalmente da Cassa Depositi e prestiti, ma anche da altri Istituti di Credito.

Tra il 1990 e il 2000 sono intervenute importanti riforme in materia di autonomia degli enti locali.

In primo luogo si rammenta la l. n. 142/1990 (confluita nel d.lgs. n. 267/2000) che ha dettato il nuovo ordinamento delle autonomie locali e con la l. n. 81/1993, relativa all’elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia.

Successivamente attraverso la c.d. legge Bassanini (l. n. 59/1997) e il seguente decreto di attuazione (d.lgs. n. 112/1998) venivano conferite agli enti locali funzioni e compiti inerenti ad alcune materie che possono essere riunite in quattro settori: sviluppo economico e attività produttive; territorio, ambiente e infrastrutture; servizi alla persona e alla comunità; polizia amministrativa regionale e locale e regime autorizzatorio.

Si passava così da un sistema di finanza derivata ad un sistema di finanza decentrata, innescando cambiamenti anche nell’organizzazione delle attività connesse e strumentali all’esercizio dei compiti conferiti agli enti locali, quali quelli di programmazione, di vigilanza, di accesso al credito, di polizia amministrativa e l’adozione dei provvedimenti d’urgenza previsti dalla legge. (il cosiddetto ‘federalismo a Costituzione invariata’).

Infine, con l. cost. n. 1/2001, la materia del decentramento approdava nella riforma costituzionale del titolo V, parte II della Cost., relativa all’assetto organizzativo dei rapporti tra i diversi soggetti dell’ordinamento, che ha dato copertura costituzionale alle novità legislative appena richiamate di riforma dell’assetto organizzativo della Repubblica, disegnando un’articolazione amministrativa tra diversi livelli di governo territoriale.

In seguito a tali riforme una quota rilevante della spesa delle Regioni e degli enti locali iniziò ad essere finanziata attraverso risorse proprie degli enti locali.

Si avviava così una seconda fase dell’evoluzione della funzione finanza negli enti locali, con riconoscimento a quest’ultimi del potere di mettere in atto un’AUTONOMA POLITICA DI GESTIONE ATTIVA DELLA LIQUIDITÀ.

Gli enti locali iniziarono, dunque, ad avviare politiche di finanza innovativa con emissione diretta di obbligazioni, cartolarizzazioni ed operazioni in swap etc.

Oggi As Finanza e Consumo ci ha offerto un’opportunità importante.

In occasione del convegno organizzato in collaborazione con AS Finanza&Consumo ed il comune di Grosseto – SHOCK ECONOMY. BANCHE, IMPRESE E PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI DI FRONTE ALLA CRISI: CAPIRE, COMPRENDERE, REAGIRE 20 settembre 2019 ore 15 alle 18; Sala Pegaso, Palazzo della Provincia, Grosseto, Piazza Dante 1- sarà possibile soffermarsi sugli strumenti di tutela previsti per la Pubblica Amministrazione nell’ambito della funzione finanza, analizzando la disciplina di settore e le anomalie che possono determinare il fallimento delle strategie di investimento.

Le amministrazioni oggi possono scegliere tra due forme di strategia finanziaria:

  1. a) ricorrere all’indebitamento (con ricorso al tradizionale strumento di finanziamento attraverso concessione di un muto da parte della banca)
  2. b) finanziare gli investimenti sul territorio (o la spesa) con entrate disponibili dell’anno in corso ovvero attraverso il metodo del c.d. P.A.Y.G. (Pay as you go). In base a tale meccanismo le amministrazioni possono coprire il costo degli investimenti attingendo alla disponibilità di Cassa, alle entrate correnti oppure alle riserve.

Il P.A.Y.G. determina adozione di strumenti contrattuali e amministrativi idonei a coinvolgere, in base ad un principio di sussidiarietà orizzontali, altre istituzioni presenti sul territorio e soggetti privati, chiamati ad investire con propri capitali in progetti in partnership con l’ente pubblico.

Ecco allora che vengono a svilupparsi strategia di finanza innovativa attraverso la cartolarizzazione di attività illiquide degli enti, la costituzione di fondi comuni di investimento immobiliare, la finanza di progetto, l’emissione di obbligazioni ed avvalendosi di strumenti finanziari o swap.

Al fine di gestire in modo proficuo questi nuovi strumenti di finanza, occorre che le Amministrazioni siano debitamente informate sui rischi e le anomalie che possono incidere negativamente sulle strategie di investimento.

Abbiamo aderito, pertanto, all’invito di ad AS finanza&Consumo che si persegue l’obiettivo, attraverso una serie di incontri convegnistici, di illustrare il contenuto delle regole essenziali di trasparenza che garantiscono il buon funzionamento del sistema bancario e dell’intermediazione finanziaria, al fine di supportare gli operatori economici e le istituzioni pubbliche nel calcolo e nella gestione del Rischio d’impresa. Ciò anche al fine di sostenere l’accesso del pubblico ai servizi finanziari attraverso forme di cooperazione orizzontale finalizzate al rilancio dell’economia partendo dal territorio e dalle sue peculiarità.

Di Avv. Prof. Giuseppe Lepore

Produzione Riservata ©

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